จากแผน 1 ถึงปัจจุบัน: อะไรคือสิ่งขับเคลื่อนให้กรุงเทพเป็นอย่างทุกวันนี้ ?

By Wijitbusaba Ann Marome

Done_Back_ENG_Ann edited

การพัฒนากรุงเทพมหานครและผลที่เกิดขึ้น ตั้งแต่แผนพัฒนาฯฉบับที่ 1 ถึง 11
(ที่มา: โครงการวิจัย CCaR, Bangkok)

กทม. ในทุกวันนี้มีทั้งด้านดีและไม่ดีในปัจจัยเดียวกัน เช่น เราไม่ขาดแคลนน้ำใช้ แต่ถ้าดูแลไม่ดี หรือเกิดอุทกภัยพัดพาขยะมา น้ำก็จะกลายเป็นน้ำเสียและแหล่งเพาะเชื้อโรคได้  ดังนั้นก่อนเราจะไปดูอนาคต เรามาย้อนดูอดีตกันสักหน่อย ว่า กทม. พัฒนามาจากพื้นฐานอะไร  ภาพประกอบบทความเป็นกราฟฟิก timeline แสดงความสัมพันธ์ระหว่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กับ แผนพัฒนากรุงเทพมหานคร (หมายเหตุ-  ในช่วงแรกของแผนพัฒน์ฯ ยังไม่มีแผนพัฒนา กทม.)

ปี พ.ศ. 2504 ประเทศไทยมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1  ที่มีสาระสำคัญเน้นการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจ นำมาสู่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ควบคู่ไปกับการออกเครื่องมือควบคุมการพัฒนาเมืองในปีก่อนหน้า (พ.ศ. 2503) นั่นคือ ผังนครหลวง หรือ ผัง Litchfield โดยมีระยะของแผน 30 ปี ผังดังกล่าวประกอบด้วยแผนผังการใช้ประโยชน์ ที่ดิน แผนผังโครงการคมนาคมและขนส่ง และแผนผังโครงการสาธารณูปโภค ซึ่งครอบคลุมพื้นที่ กทม. (พระนครและธนบุรี) เท่านั้น แต่ไม่ครอบคลุมปริมณฑล

ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ การพัฒนาเน้นพื้นที่เมืองเท่านั้น โดยเฉพาะมากระจุกอยู่ใน กทม. จึงมีความพยายามแก้ปัญหานี้ โดยนโยบายลดช่องว่างต่างๆ ตั้งแต่ แผนพัฒนาฉบับที่ 2, 3 เรื่อยมา (เช่น การกระจายรายได้ การพัฒนาการศึกษา การสาธารณสุข มากขึ้น)

การพัฒนาด้านสาธารณูปโภคที่เทหนักมาที่ กทม. นั้น ทำให้ กทม. ต้องมีการปรับผัง Litchfield ในปี 2514 เนื่องมาจากว่า 1) คนอพยพเข้ามาใน กทม. มากกว่าที่คาดการไว้ และ 2) ผัง Litchfield ไม่มีกฎหมายควบคุม จึงมีข้อจำกัดในการบังคับใช้

ในปี พ.ศ. 2518 นี้เอง ที่เราเริ่มมีเครื่องมือในการบังคับใช้ผังเมืองรวม คือ พรบ. การผังเมือง พศ. 2518 มีไปเพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทต่าง ๆ หรือผังสี ทีเราเห็นๆ กัน ไม่ให้เมืองขยายมากเกินไป และเริ่มมีแผนพัฒนา กทม. ฉ.1 เพื่อเร่งแก้ไขปัญหา กทม.

เครื่องมือเหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็นผังหรือมาตรการทางการผังเมือง ก็ยังไม่ได้ทำให้ปัญหาการอพยพย้ายถิ่นของคน เข้ามาสู่กทม. ลดน้อยลง เนื่องมาจาก 1) การพัฒนาเมือง กทม. ในลักษณะโตเดี่ยว หรือ เป็นศูนย์กลางของความเจริญทุกอย่าง จากแผน 1 เป็นต้นมา และ 2) กทม. ได้ขยายอย่างไร้ทิศทาง ดังจะเห็นได้ชัด จากผลพวง แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 6 (พ.ศ 2530) ร่วมกับนโยบายของรัฐบาลพลเอก ชาติชายฯ “เปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า” ที่ส่งเสริมการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ หรือ FDI โรงงานอุตสาหกรรมเกิดขึ้นมากมาย โดยเฉพาะในเขตปริมณฑล  การอพยพ ย้ายถิ่นเข้า กทม. จึงมีมากเป็นพิเศษในช่วงนั้น

ประเด็นคือ การพัฒนา ทั้งระดับชาติ และ กทม. เน้นปัจจัยทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนาทางโครงสร้างพื้นฐาน หรือ การเปิดเสรีทางการเงิน แต่การพัฒนาทางสังคมและสิ่งแวดล้อมเป็นไปเพื่อการแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจ ให้คงอยู่ได้ การพัฒนาเป็นแบบนี้เรื่อยมา จนเกิดเหตุการณ์ฟองสบู่แตกในปี 2540 เงินบาทลอยตัว เราต้องไปกู้ IMF ประกอบกับเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ในปี 2538 ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิด ก็คือ การพัฒนาอุตสาหกรรมในพื้นที่ที่ได้เตรียมรับน้ำเอาไว้  ซึ่ง ประเด็นต่าง ๆ เหล่านี้ แผนพัฒนาฯ ตามไม่ทัน

ดังนั้น ในแผนพัฒนาฯ ฉ. 8 (2540) จึงเน้นการพัฒนาที่ทำให้เกิดสมดุลระหว่าง การพัฒนาด้านเศรษฐกิจ สังคม ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  อีกทั้งมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ขยายสิทธิ เสรีภาพ และส่วนร่วมของพลเมืองในการเมือง สร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ถือเป็นก้าวที่สำคัญของประเทศไทย ในการพัฒนาทางปัจจัย governance หรือ ธรรมาภิบาล จนนำมาสู่แนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงที่เด่นชัดขึ้นมาในแผนพัฒนาฯ ที่ 9

และต่อมาในปี 2542 เราได้มีผังเมืองรวม กทม. ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1 โดยได้มีการทำพื้นที่รับน้ำ (แต่สมัยนั้นยังไม่เรียก floodway แบบนี้) ในเขตทางตะวันออก ได้แก่ มีนบุรี ลาดกระบัง คลองสาม หนองจอก และทางตะวันตก คือ ตลิ่งชัน และได้มีการควบคุมการพัฒนามากขึ้นใน  ต่อมา ผังเมืองรวม ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 2 (2549) ถึงการกำหนด FAR หรือจำนวนชั้นที่สร้างได้ ทำให้ในพื้นที่ floodway เหล่านี้ ถ้าจะทำการจัดสรร ที่ดิน 1 แปลง ต้องมีขนาดไม่ต่ำกว่า 1000 ตรว. นั่นคือ ไม่สนับสนุนให้มีการสร้างบ้านจัดสรรนั่นเอง แต่มาตรการต่างๆ และการบังคับใช้ของผังเมืองรวม ก็ยังไม่สามารถควบคุมการพัฒนาเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ 

ดังนั้น หลังจากน้ำท่วมใหญ่ในปี 2554 ที่ผ่านมา ทำให้เกิดแรงกดดัน ต่อผังเมืองรวม กทม. ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 3 ว่าจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร ซึ่งฉบับร่างเพื่อทำประชาพิจารณ์ จะเห็นได้ว่า เขตตลิ่งชันแต่เดิมกำหนดให้เป็น พื้นที่รับน้ำ ได้ถูก upzone ให้เป็น พื้นที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย และพื้นที่ชนบท เกษตรกรรม เพื่อให้สอดคล้องกับการพัฒนาจริง ดังนั้น เราจะเห็นได้ว่า ผังเมืองรวม ยังตามหลังการพัฒนาเมืองอยู่มากเนื่องจากมีข้อจำกัดในการบังคับใช้

ประเด็นคือ 1) ในเมื่อการพัฒนาเมืองไปไกลและเร็วกว่าผังเมืองจะควบคุมได้ และ 2) การพัฒนาเมืองจากอดีตทีผ่านมา เน้นหนักการพึ่งพาโครงสร้างพื้นฐาน และเทคโนโลยี เพื่อส่งเสริมเศรษฐกิจเป็นหลัก ไม่ได้ตั้งอยู่บนฐานความคิดเรื่องสิ่งแวดล้อมและการรับมือกับอุทกภัย  ซึ่งถ้าระบบเหล่านี้ล้มเหลวลง สังคมหรือคน จะสามารถรับมือ หรือปรับตัวต่อภัยพิบัติต่างๆ ได้อย่างไร  ซึ่งก็ไม่ใช่ว่าอยู่ดีดีจะผลักภาระไปให้ประชาชนจัดการตัวเอง ก็คงวุ่นวาย….

การพัฒนาเมืองในอนาคต เราจึงควรมองปัจจัยการพัฒนาต่างๆ (ไม่แค่การพัฒนาเศรษฐกิจ) เป็นองค์รวม น่าสนใจว่า ช่วง 30 ปีข้างหน้า กทม. จะเป็นอย่างไร การพัฒนาอาจจะรุนแรงและรวดเร็วกว่าอดีตก็เป็นได้